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中国改革也需要基层设计

许纪霖

本文来源于 财新《中国改革》 2012年第5期 出版日期 2012年05月01日

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近年来,温家宝总理多次提出要推进政治体制改革,社会各界和舆论也一直呼吁要有顶层设计,进行以宪法为核心的宪政建设。

以宪政建设为核心的顶层设计是非常必要的。以宪政为核心的政治制度改革是解决中国现有问题的关键,唯此,才能让社会有良性的发展,释放出人性中 善的一面,逐步形成一个自由、平等、人人有尊严的公平社会。但是,我们不能就此陷入“制度决定论”的思维,以为“政治改革,一抓就灵”,只要政治改革成功 了,一切社会和伦理问题都可水到渠成,迎刃而解。政治改革是上层建筑,需要社会基础,需要有相应的基层设计来配合它。如果说,顶层设计的核心是民主、宪政 和法治的话,那么,同样需要相应的、配套的基层设计。

改革总设计师邓小平同志,早在上世纪80年代就确定了“小政府、大社会”的战略思路,改变毛泽东时代由政府包办、控制、管理一切的全能主义。邓小平同志在推进社会主义市场经济的同时,也给社会松绑,尽量扩大社会的自主性,积极培育市民社会的建设。

“小政府、大社会”在八九十年代一直是中国改革的主流思路。但近十年来,“小政府、大社会”讲得比较少了,更多地强调加强党和政府的执政能力。 最近,广东重新提出鼓励社会的自主发展,试行社会组织不再有主管单位、向民政部门直接登记。这一改革试验得到了民政部的高度肯定。放在中国的改革大局中去 思考,广东的试验就不是一个简单的社会组织管理的具体政策措施,而具有全局性的战略意义。它意味着重新延续邓小平同志提出的“小政府、大社会”的改革思 路,让社会重新恢复活力,让其自主发展,而政府只是在现行法律和宏观政策上加以指导,而不是直接干预。

顶层设计重点在于国家的制度建构,基层设计则着眼于社会的自主性建设。如何处理好国家与社会的关系,这是现代政治文明与社会文明建设的大课题,值得认真对待和思考。

托克维尔的启示

自秦统一中国之后,在漫长的二千年中国历史当中,中国虽然实行的是中央一统天下的郡县制,但国家权力的统治只到县一级,县以下的乡镇和村庄,并 没有政府的基层机构。虽然国家权力不下乡,没有深入基层,但在大部分朝代的大部分时间里面,中国社会的底层还是秩序井然,民众能够安居乐业。个中秘密在 于,在传统中国,有一个相对区别于国家的基层社会。这个社会,以宗法家族为基础,由儒家士绅作为地方精英,实行乡村的基层组织和管理。

明清以后,不仅乡村,而且城市日常生活的管理也由士绅们来领导,被称为“士绅为核心的管理型公共领域”。基层社会的各项公共事务,从水利、慈善、消防,到祭祀、教育、调解纠纷,都是由宗法家族自己解决,或者由士绅为领袖的地方性“权力的文化网络”自我管理。

国家政权的县一级政府,只管理收税和刑事诉讼这两件大事。这样,古代中国的国家官僚从中央到地方在全国总人口的比例,比今天要低得多,但因为有士绅为核心、宗法家族为基础的自主性基础社会的存在,整个国家依然有良好的社会秩序和文化秩序,维系着灿烂的中华古代文明。

中国的乡村自治传统,到了晚清和民国之后,被逐渐破坏,日益扩大的国家权力,一步步深入到基层社会,大量的地方精英流失,乡村的公共事务被各种 土豪劣绅把持,国家权力借助他们延伸到基层,鱼肉百姓,民不聊生,中共的乡村革命就是在过度国家化的乡村危机背景下爆发的。1949年之后,建立起由国家 全面控制基层的全能主义社会,使得社会缺乏应有的活力,完全失去了自主性。因此,在改革开放之初,邓小平同志才定下“小政府、大社会”的发展战略,让社会 从国家的控制下解放出来,恢复现代社会应有的活力。

现代社会乃是一个自主性的市民社会(civil society),从梁启超、孙中山开始,众多改革人物都将乡村自治和地方自治作为中国复兴和变法改革的重要环节,认为国家的民主与宪政首先要从基层和地 方开始。无论是立宪派还是革命派,在政治改革的顶层设计的同时,都非常重视地方自治的基层设计,设计方案除了来自于中国古代的历史传统之外,更重要的是受 到美国地方自治成功经验的启发。

19世纪法国著名思想家托克维尔所著《美国的民主》,是他当年考察美国民主的思考结晶。托克维尔去美国考察,带着一个让他百思不得其解的问题: 为什么法国1789年大革命之后血流成河,旧制度多次复辟?为什么法国无法跳出民主与专制的历史循环,而美国又如何在革命之后成功地建立起稳定的民主制 度?他在美国周游一圈之后终于发现,美国民主之所以能够成功,一个最重要的原因,乃是美国的民主有社会基础,这就是自英国统治13个殖民地期间的地方自治 传统。它使得美国人民具有丰富的自我组织、自我管理的民主经验,大批的自愿性社团让社会生气勃勃,形成了自发的生活秩序;另一方面又涌现出一批草根出身的 地方自治领袖,如美国开国元勋从华盛顿到杰弗逊、麦迪森,都是多年领导地方自治的德高望重的精英,他们把地方民主的经验带到整个国家制度的实践上,使国家 的宪政具有坚实的社会基础。托克维尔对此称赞不已,感慨法国因为长期的君主绝对专制制度和官僚统治,使得国家权力过于强大,而社会缺乏像美国那样的地方自 治,以至于新建立的人民主权徒有虚名,旧制度的幽魂很容易在新政权的躯壳中借尸还魂。

托克维尔的思考给后人这样一个启示:一个国家的民主不仅需要顶层设计,而且还需要基层设计,否则的话,民主制度就像建立在沙滩上的空中楼阁,其基础是不牢固的,流质易变。

近代中国的历史也证明了这一点。在中国历史上,不是没有过民主的实验,一百年之前的民国肇建之初,多党制、议会内阁制、司法独立等一套现代民主 制度都有过良美的设计,还一度实践过,然而不过几年,统统归于失败。民国初年民主制度的失败,其中一个原因乃是辛亥革命只是一场城市上层的革命,而乡村和 基层社会没有太大的变化,缺乏地方自治的基层民主传统来支撑上层的民主变革。

民主要从基层做起

民主是一个好东西。但究竟什么叫民主?民主是个什么样的东西?按照经典的民主解释,民主就是通过普遍性的投票选举国家与地方的政治领袖,也就是说,民主就是以普选为核心的制度。这种投票式民主虽然不错,但绝非是民主的全部内容。

真正的民主不仅具有工具性价值,而且具有不可替代的内在价值。这个价值体现在两个方面,一个是在政治生活领域,让公民具有自我管理、自我统治的 自治能力。从这个意义而言,地方的民主、基层的民主有时候比国家的民主对于一般民众来说还更重要。美国的总统选举,除非是非常时期,一般时投票率不高,国 家公共事务对于许多人来说隔阂得很,不一定与切身利益相关,因而,往往会产生放弃投票、放弃权利的“公民冷漠症”。支撑美国民主的核心,反而是地方选举。 公民们参与热情最高的是乡镇一级的地方选举。乡镇一级的公共事务,比如地方财政是否要增税、纳税人的钱如何支出、学校和图书馆的建设、道路和绿化的改善等 等,都与每家每户的切身利益相关。

不久前在广东发生的乌坎事件及其成功的化解经验,也证明了中国的民主政治改革,要自下而上,从基层民主、地方自治开始,逐步让公民们形成自我管理的习惯,形成地方自治的能力,这才能为国家的整体制度转型提供坚实的社会基础和充沛的底层动力。

民主具有内在价值的另一个方面,体现在日常生活领域。美国20世纪著名思想家杜威说过,民主不仅是一套政治制度,而且是一种生活方式,体现在日 常生活领域。在现代多元社会里面,人们有不同的利益诉求、不同的价值信仰和不同的生活方式。这些高度分化的人群,如何“和而不同”,彼此相处,共同和谐地 生活在同一个社群之中?这就需要大家在日常生活领域学会倾听,学会交流和对话,学会与自己利益冲突的人群交易妥协,学会与不同价值、不同信仰的他人和平共 处。这是作为生活方式的民主要解决的核心问题。

制度层面的设计只是为日常生活的民主提供必要的制度平台和法律框架,最重要的是需要有一个自主性的社会,让民主从日常生活中自发生长出来,形成 一套来自于生活世界的政治文化。一个民主的国家,只有在公民之中养成了普遍的民主习惯,倾听、容忍、妥协和尊重他人成为公认的美德,民主才不仅有法律的制 度性平台,也有更深厚的社会文化根源。

黑社会为何屡禁不绝?

一个自主性的社会,最重要的是要有各种合法的、活跃的自愿性社团。现代社会是一个个人主义的社会,传统的血缘、地缘社群在市场经济和社会高度流 动的冲击下,处于持续性的解体之中,个人离开了传统社群的庇护,被抛到社会上,成为孤零零的、原子化的个人。然而,人毕竟是群体性的动物,激烈的生存竞争 一方面使人们相互分离,相互对立;另一方面又迫使人们寻找同道,重新组织起来,形成各种自愿性的社团,以寻求共同的利益。

当今中国有些地方黑社会猖獗的重要原因在于:当温和的、合法的民间组织缺席的时候,社会形成了一个秩序的真空,处于原子化的个人需要有安全感, 需要去寻找庇护者,于是被迫依附于黑社会寻求保护。那么,回到原来的全能主义手段,用行政权力全面管控社会、打击黑社会行不行?从短期来说,这是一个有效 的手段,但从长期而言,政府权力的过度扩张,会抑制社会自身的活力,负面效果明显。而且,不少地区的黑社会与政府中的腐败官员互相勾结,形成有保护的黑社 会势力,反而更加猖獗。

社会如同一个生命的有机体,合法的民间社团是健康的细胞,相互之间会形成自我保护的免疫功能系统,假如正常的细胞受到压抑,黑社会这类癌细胞就 会迅速繁殖、扩散。因此,只有积极鼓励和发展合法的民间社团,与政府的管理形成良性互动,才能从根子上打击黑社会,铲除黑社会的群众基础。即使在某些非常 时期出现了短暂的“行政失灵”,政府权力瘫痪,社会依靠自身的社会组织网络,也会维持自发的秩序,暂时的政治动荡不会诱发全面的社会秩序危机。如今中国的 最大危险在于,社会稳定通通押宝在政府强有力的有效管理上,一旦出现权力失控,社会就会随之大乱。

如今有一些官员总是很惧怕社会民间组织,担心他们会形成有组织的对立面,借维权名义挑战政府权威。这需要转变执政的思维。即使是民主社会,也会 有不同的利益诉求和社会冲突。芝加哥大学社会学教授赵鼎新指出,美国的社会冲突一点也不比中国少,但它并没有演化成制度性问题。因为美国有一套政府与社 会、社会不同群体博弈的制度规则,但中国目前还没有。

事实上,当群体事件爆发的时候,政府最大的敌人不是有组织的社团,而是一帮群龙无首的乌合之众。因为在采取必要的镇压措施之前,政府总是希望通 过沟通和谈判来解决问题。但面对乌合之众找不到谈判的对手,即使推出临时的谈判代表,达成了协议,也很容易被激进的群众所否决。

一批没有组织化的群众,谁最激进,调子越高,总是会成为新的群众领袖。因为,乌合之众总是希望一次性获得最大的利益,因而很难与之对话和谈判。 因为缺乏理性,自身没有组织,群体事件往往会演变为暴力的打砸抢。但有组织的群体,具有自我约束机制,很少会诉诸于暴力,而且追求的是长期的、稳定的利 益,派出的谈判代表具有足够的权威性,政府比较容易与他们达到相互利益的妥协和平衡。

一个法治国家,不仅需要理性的政府,也需要理性的社会。这个理性的社会,要有发达的民间社团和成熟的草根领袖。在传统中国,儒家精英就是民间的草根领袖, 他们在民间具有很高的社会威望,而且与政府形成良性的互动,一方面代替政府管理民间社会,另一方面又代表民间与国家进行理性的政治博弈。

在中国走向民主化、宪政化的政治改革过程之中,基层设计与顶层设计同样重要。民主不该是一座沙雕之塔,而应是一颗根深叶茂的大树,政治的通天塔所需要的,不是原子化的流沙,而是有机的坚实大地。 ■

许纪霖为华东师范大学思勉人文高等研究院教授

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